יועץ משפטי לממשלה מן איחוד סמכויות לעיצוב חד ומפוצל הצעת רפורמה מלאה מבוא, מה הבעיה שאנו פותרים

פיצול התפקיד מחזק את הדמוקרטיה, מאזן את המערכת, מחזיר אמון

יועץ משפטי לממשלה מן איחוד סמכויות לעיצוב חד ומפוצל הצעת רפורמה מלאה 

מבוא, מה הבעיה שאנו פותרים

תפקיד היועץ המשפטי לממשלה בישראל התעצב היסטורית על דרך תקדימים, החלטות ממשלה, נהלים ופסיקה ולא בחוק יסוד מפורש. התוצאה, ריכוז חריג של סמכויות בידי גורם אחד, ייעוץ משפטי מחייב לממשלה, ייצוג המדינה בערכאות, עמידה בראש התביעה הכללית.

מודל זה מייצר מתחים מוסדיים, עמימות נורמטיבית וקונפליקטים מובנים בין ייעוץ מונע לבין אכיפה תובעת. בשנים האחרונות ובעוצמה יתרה בחודשים האחרונים העמימות הזאת הפכה גם לשאלה פוליטית משטרית חיה עד כדי מחלוקת על דרכי הדחה ושינויי מבנה, מחלוקת שהובאה לפתחו של בג״ץ ומעוררת שאלות יסוד על עצמאות שלטונית ועקרונות איזון ובלמים.

כדי לחזק שלטון חוק וגם יציבות דמוקרטית, נידרש פיצול תפקידי, שני בעלי תפקידים נפרדים, יועץ משפטי לממשלה כשמו כן הוא ותובע כללי עצמאי

עם חציצה ברורה בין ייעוץ לבין אכיפה, בין עצה לבין כתב אישום.

המסגרת המשפטית הקיימת, מה כתוב, מה נפסק, ומה חסר

היועץ המשפטי לממשלה עומד בראש התביעה הכללית, מייצג את המדינה בערכאות, ומעניק ייעוץ משפטי לכלל רשויות המנהל. לפי הפסיקה העדכנית, היועץ הוא הפרשן המוסמך של הדין כלפי הרשות המבצעת, חוות דעתו מחייבת את משרדי הממשלה כל עוד בית המשפט לא פסק אחרת.

כך נקבע במפורש בפסיקה שקבעה כי פרשנות היועץ מחייבת את הדרג המבצע. מקור נורמטיבי מחייב זה נועד לשמור על חוקיות פעולת הממשלה, במיוחד בהיעדר חוקה מלאה ובהינתן עוצמת הקואליציה בישראל. 

מינוי היועץ כיום נשען על החלטת ממשלה משנת 2000, שאימצה את המלצות ועדת שמגר. המינוי נעשה מתוך רשימה שמציעה ועדה ציבורית מקצועית קבועה:

שופט עליון בדימוס כיו״ר, נציג לשכת עורכי הדין, איש אקדמיה, חבר כנסת, ושר משפטים לשעבר או יועמ״ש לשעבר. תקופת הכהונה, שש שנים, בלתי חופפת לממשלה, כדי לחזק עצמאות מקצועית. החלטות ממשלה משנת 2007 חיזקו את עיצוב ההליך. 

בהיבט ההדחה, ועדת שמגר המליצה על עילות מוגדרות, התנהגות שאינה הולמת, חוסר כשירות, חקירה או כתב אישום או חילוקי דעות מהותיים ומתמשכים היוצרים מניעה לשיתוף פעולה, ועל הליך שכולל שימוע והיוועצות עם הוועדה הציבורית. כך עוגנו בפועל בליבת המערכת ערובות פרוצדורליות לעצמאות היועץ. 

ב־2025 החלה המחלוקת הציבורית והמשפטית סביב שינויי ממשלה בהליך ההדחה, מעבר מהיוועצות בלתי תלויה לוועדת שרים וסף הצבעה של 75 אחוז משרי הממשלה. חוות דעת עדכניות של המכון הישראלי לדמוקרטיה התריעו כי מדובר בפגיעה בהגנות העצמאות, נתון שעלול להמיר שיקול דעת מקצועי בשיקול פוליטי. ברקע, מהלך ממשלתי להדיח את היועצת המכהנת, שהוקפא בצו ביניים של בית המשפט העליון. 

מעבר למסגרת הישראלית הפנימית, ההבדלה בין ייעוץ משפטי לממשלה לבין תביעה כללית קיימת במודלים משווים. בבריטניה, שירות התביעה של הכתר פועל בחוק ייעודי משנת 1985, תחת פיקוח הממונה עלייו, Attorney General, אך ההחלטות התביעתיות עצמאיות, אסורות להישלט פוליטית, קיים קוד תובעים פומבי, שקיפות והפרדה תפעולית. 

בקנדה, חוק פדרלי הקים משרת Director of Public Prosecutions, מודל של עצמאות עם מנגנון פיקוח שקוף, כל הנחיה של היועץ המשפטי הפדרלי לדירקטור חייבת להיות בכתב, מתפרסמת ב Gazette, והשתלטות על תיק מחייבת הודעה פומבית. כך מייצרים עצמאות יחד עם אחריותיות. 

המסגרת ההלכתית יועץ שופט ומלך, פיצול תפקידי כעיקרון יסוד

במקורות ישראל אנו מוצאים הבחנה תפקודית, המלך וכוח הביצוע מחד, השופטים והסנהדרין מאידך. הרמב״ם בהלכות מלכים מלמד שהמלך פועל על פי בית דין של שבעים ואחד, היינו, עצת חוק מחייבת ניתנת על ידי גוף שיפוטי והמלך, הרשות המבצעת, כפוף לה. מכאן נגזר עיקרון פיצול, עצה, שפיטה, ביצוע ואין אדם אחד המחזיק בכל השלושה. זהו היגיון מוסדי של הפרדת כוחות, שממנו ניתן לשאוב השראה מודרנית. 

אבחון מקצועי, היכן הסטטוס קוו מתנגש עם עקרונות משטר תקינים

1, ניגוד תפקידים מובנה, אותו אדם מייעץ לדרג הנבחר, מייצג אותו בבג״ץ וגם מוביל אכיפה פלילית נגד נבחרי ציבור. במצב של תיק פלילי נגד שר, יועץ שנדרש גם ללוות מדיניות וגם להכריע בעד כתבי אישום, מצוי במתח אינהרנטי.

2, עמימות סמכותית, מה מחייב מה, מתי הממשלה רשאית לייצוג נפרד, כיצד נראית מחלוקת משפטית לגיטימית בין יועץ לממשלה, ועד כמה מותר לפקידים אחרים להנפיק חוות דעת עוקפות. פסק הדין חיזק את מחייבות הייעוץ וגם הדגיש עד כמה עקיפה לא מוסמכת פוגעת בשלטון החוק. 

3, גידול באי אמון ציבורי, מחלוקות על הדחה או שינוי תהליך מינוי ללא הסבר שיטתי ובקונצנזוס, מעצימות את הקרע הציבורי סביב מוסדות שלטון החוק. 

עקרונות רפורמה, פיצול מוסדי נקי

ההמלצה, לעגן בחוק ייחודי שני מוסדות עצמאיים,

א, יועץ משפטי לממשלה, תפקיד ייעוצי משקי, פרשנות מחייבת כלפי משרדי הממשלה ורשויות המנהל, ריכוז הייעוץ והבקרה המנהלית, קביעת סטנדרטים, מתן הנחיות משפטיות, אישור ייצוג נפרד במקרי קצה, ייצוג המדינה בייעוץ, לא בהכרח באכיפה.

ב, התובע הכללי, ראש התביעה הכללית, גוף תביעה עצמאי, מכוח חוק תביעה כללית, מנסח מדיניות אכיפה, מנהל את פרקליטות המדינה, מעניק הנחיות תביעה, קובע אם להעמיד לדין, נסמך על מבחני אינטרס ציבורי וראייתי.

הקצאת סמכויות נקייה מצמצמת ניגוד מובנה, משפרת מקצועיות, מגדילה אמון, ומשתלבת במודלים משווים. 

הצעת חוק (למיטב הבנתו של כותב המאמר )

הצעה לחוק הייעוץ המשפטי לממשלה והתביעה הכללית, תשפ״ו, 2025

מטרה

לעגן בחוק הפרדה מוסדית בין מתן ייעוץ משפטי מחייב לרשות המבצעת לבין אכיפה תביעתית, להבטיח שלטון חוק, עצמאות מקצועית, אחריותיות, ושקיפות.

הגדרות

״היועץ המשפטי לממשלה״, עובד מדינה עצמאי בתפקידו המקצועי, עומד בראש מערך הייעוץ המשפטי לרשות המבצעת.

״התובע הכללי״, עובד מדינה עצמאי בתפקידו המקצועי, עומד בראש התביעה הכללית ומנהל את פרקליטות המדינה.

״הוועדה הציבורית״, ועדת איתור קבועה בהרכב שנקבע בחוק זה.

פרק א, היועץ המשפטי לממשלה

1, סמכויות ותפקידים

א, ייעוץ משפטי לממשלה, לראש הממשלה, לשרים, למשרדים ולרשויות המינהל, פרשנות הדין לגבי הרשות המבצעת.

ב, הנחיות מחייבות בתחום עבודת הממשלה, מינהל תקין, עמידה בפסיקה, שמירת האינטרס הציבורי.

ג, קביעה אם קיימת מניעה משפטית לקדם החלטת ממשלה, לרבות חובת הצגת מניעה בפרוטוקול.

ד, רשות לאשר ייצוג נפרד למדינה בהליכים שיפוטיים, כאשר קיימת מחלוקת משפטית כנה, תוך שמירת עקרון כי ייצוג נפרד אינו ייעוץ נפרד, וללא פגיעה במחייבות הייעוץ הפנימית, בהתאם להלכה העדכנית. 

2, מחייבות הייעוץ

חוות דעת היועץ מחייבות את רשויות המנהל, כל עוד בית המשפט לא קבע אחרת. עיגון מפורש לחזקה זו, בהתאם לרוח הפסיקה העדכנית. 

3, מינוי ותקופת כהונה

א, היועץ ימונה בידי הממשלה מתוך רשימת מועמדים של ועדה ציבורית מקצועית קבועה, הרכב של חמישה, שופט עליון בדימוס כיו״ר, נציג לשכת עורכי הדין, איש אקדמיה שיבחר בידי דיקני הפקולטות למשפטים, חבר כנסת שייבחר בידי ועדת חוקה, שר משפטים לשעבר או יועמ״ש לשעבר.

ב, הוועדה תנפה מועמדים בהצבעה של ארבעה מתוך חמישה לפחות.

ג, כהונה, שש שנים, אחת בלבד, לא חופפת לממשלה. 

4, הדחה והפסקת כהונה

א, עילות, התנהגות שאינה הולמת, חוסר כשירות, חקירה פלילית או כתב אישום, חילוקי דעות מהותיים ומתמשכים המונעים שיתוף פעולה.

ב, הליך, פנייה בכתב לוועדה, שימוע בפני הוועדה, מסקנות כתובות, שימוע בפני הממשלה, הכרעת ממשלה ברוב מיוחד, 75 אחוז מהשרים הכשירים להצבעה.

ג, כל החלטה מנומקת ומתפרסמת.

ד, בג״ץ מוסמך לבקר את סבירות ההחלטה ושלטון החוק. עיגון בחוק של מתווה ועדת שמגר והחלטות הממשלה לשנת 2000 ו־2007. 

5, שקיפות ובקרה

דו״ח שנתי לוועדת חוקה חוק ומשפט, פירוט הנחיות מהותיות, בכפוף לחסיונות.

פרק ב, התביעה הכללית והתובע הכללי

6, הקמה ומטרה

מוקמת רשות תביעה כללית עצמאית, פרקליטות המדינה תופעל תחת התובע הכללי, ולא תחת היועץ.

7, סמכויות

א, ניהול מדיניות אכיפה ארצית.

ב, מינוי פרקליטי מחוז, הנפקת הנחיות, כתבי אישום וסגירת תיקים.

ג, קוד תביעה פומבי, עקרון ראייתי, אינטרס ציבורי, שוויון לפני החוק.

ד, עצמאות מקצועית בהחלטות תביעה, ללא התערבות פוליטית. מודל זה נשען על השראה משווה, בריטניה, קנדה, עם התאמות ישראליות. 

8, מינוי ותקופת כהונה

א, התובע הכללי ימונה על ידי נשיא המדינה, לפי המלצת ועדת איתור ייעודית של שבעה, שופט עליון בדימוס כיו״ר, נשיא בית משפט מחוזי מכהן, פרקליט מדינה לשעבר, נציג ציבור בעל מומחיות פלילית שימונה בידי ועדת חוקה, נציג לשכת עורכי הדין, דיקן פקולטה למשפטים, מבקר המדינה לשעבר או נציגו.

ב, הממשלה לא תוכל למנות או להדיח ללא המלצת הוועדה.

ג, כהונה, שבע שנים, אחת בלבד, סטיות בלוחות זמנים יידרשו הנמקה ושימוע ציבורי. היסוד, להרחיק את התביעה מהשפעה פוליטית תכופה, אך להשאירה אחראית לציבור דרך שקיפות וביקורת פרלמנטרית.

9, הדחה והשעיה

א, הדחה תתאפשר רק בעילות, התנהגות שאינה הולמת, חוסר כשירות מהותי, עבירה שיש עמה קלון, כשל מקצועי שיטתי.

ב, ההדחה תיעשה בידי נשיא המדינה על בסיס המלצת הוועדה הייעודית לאחר שימוע, ברוב מיוחד של חמישה מתוך שבעה, ובהודעה מנומקת לציבור.

ג, החלטת הדחה כפופה לביקורת שיפוטית מלאה.

10, הנחיות מדיניות ושקיפות

א, היועץ המשפטי רשאי להנפיק הנחיות עקרוניות לתביעה הכללית בנושאים חוצי ממשלה, אך ורק בכתב ובפרסום פומבי, לא יינתנו הנחיות פרטניות בתיק ספציפי, אלא באישור מנומק ובפרסום פומבי של עצם ההנחיה, מודל שקיפות דומה לקנדה, שמאזן עצמאות עם אחריותיות. 

11, דיווחיות

דו״ח שנתי של התביעה הכללית יוגש לוועדת חוקה, יפרט קווי מדיניות, נתוני אכיפה, הנחיות פומביות.

פרק ג, ייצוג המדינה בערכאות

12, הפרדת ייעוץ מייצוג

ייצוג המדינה בבתי המשפט ינוהל על ידי יחידת ייצוג ממשלתית מקצועית, בניהול משותף, היועץ המשפטי קובע את העמדה המשפטית של הרשות המבצעת, התובע הכללי קובע בעבירות פליליות את עמדת התביעה. במקרה של התנגשות עמדות, הממשלה רשאית לבקש ייצוג נפרד באישור היועץ, לפי מתווה ועדת שמגר, תוך שמירת מעמד היועץ כפרשן מחייב כלפי המנהל. 

13, מגבלות ייצוג חיצוני

אין להסתמך על חוות דעת חיצוניות במקום חוות דעת היועץ ביחס לעבודת הממשלה, ואין לעשות שימוש בייצוג פרטי לעקיפת הייעוץ המחייב, בהתאם לעיקרון שנקבע בהחלטות ובפסיקה. 

פרק ד, אתיקה, ניגודי עניינים, והוראות שונות

14, מנגנוני מניעה

איסור טיפול בעניינים המעלים חשש לניגוד עניינים אישי, הסדרי ניגוד עניינים פומביים, חובת פסילה עצמית.

15, תקצוב עצמאי מבוקר

תקציב נפרד ומוגן ליועץ המשפטי ולתביעה הכללית, עם ביקורת מבקר המדינה ודיווח לוועדת הכספים.

16, הוראות מעבר

א, פרקליט המדינה המכהן ישמש כמ״מ התובע הכללי עד מינוי לפי חוק זה.

ב, כל הנחיות פרקליט המדינה הקיימות ימשיכו לחול עד עדכונן בידי התובע הכללי.

ג, הוראות הייעוץ, הנחיות היועץ, וקיום הנחיות פרקליט המדינה נשארים בתוקף, בכפוף להפרדה המוסדית החדשה. 

דיון תומך, למה הפיצול מחזק את שלטון החוק ולא מחלישו

המודל המוצע מיישם שלושה עקרונות,

אחד, עצמאות מקצועית עם אחריותיות, שקיפות הנחיות, דו״חות שנתיים, בקרה פרלמנטרית.

שניים, הפרדה בין עצה לאכיפה, נמנע ניגוד מובנה ומאפשר לכל מוסד להתמקצע בתפקידו. שלושה, עיגון חקיקתי במקום החלטות ממשלה, מעביר את היסודות הקריטיים אל החוק, מייצב מוסדות מפני גלים פוליטיים. השוואה לבריטניה ולקנדה מראה כי הפרדה מוסדית אינה מותרות, אלא סטנדרט דמוקרטי יעיל. 

במרחב הישראלי העכשווי, בו נרשמו ניסיונות לשנות פרוצדורות הדחה ולהתערב במעמד היועץ דרך החלטות ממשלה חפוזות, עיגון מסודר יקטין חיכוך וימנע תפנית משטרית מסוכנת.

הבהרת מעמד הייעוץ כמחייב כלפי המנהל, בצד ייצוג נפרד במקרי קצה ובקרה שיפוטית על החלטות הדחה, יוצרים רצף נורמטיבי יציב. 

מסגור הלכתי ־ציבורי, עקרון הפיצול כערך

המקורות מעמידים את הסנהדרין כמוסד משפטי נפרד מן הרשות המבצעת, המלך פועל ״על פי בית דין של שבעים ואחד״, היינו, עצה משפטית מחייבת מן הגורם השיפוטי ומנגד, סמכויות הענישה והאכיפה אינן מתערבבות עם עצם מתן העצה.

ההשראה כאן ברורה, הפרדה תפקודית מגן מוסרי ומשטרי, גם אם התרגום המודרני איננו זהה למודל הקדום. 

הערת עדכון ציבורי

הדיון הציבורי והמשפטי סביב הדחת היועצת המכהנת, החלטת ממשלה לשנות פרוצדורות וביקורת שיפוטית מהירה של בתי המשפט, ממחישים את הצורך להעביר את ההסדרים ממישור החלטות הממשלה למישור חוק מפורש.

מודל של ועדות איתור עצמאיות, עילות מוגדרות ושקיפות מלאה במחלוקות ובייצוגים, יעגן עצמאות מקצועית ויקטין את התמריץ למשברים חוזרים. 

סיכום חד

ישראל זקוקה ליועץ משפטי לממשלה שהוא באמת יועץ, שומר סף של שלטון החוק, פרשן מחייב כלפי המנהל, אך אינו גם תובע.

ישראל זקוקה לתובע כללי עצמאי, מנהל פרקליטות מקצועית, קובע מדיניות אכיפה ונשפט על פי קריטריונים של ראיות ואינטרס ציבורי, ולא על פי רוח פוליטית מתחלפת.

שני מוסדות נפרדים, מנגנוני מינוי והדחה מאוזנים, שקיפות פומבית וביקורת פרלמנטרית ושיפוטית, זהו מודל שמחזק את הציבור, מחזק את הממשלה החוקית, ומחזק את הדמוקרטיה הישראלית.

ד״ר (PhD) סוציולוג, עו״ד יריב וינצר

אסטרטג מומחה איפכא מסתברא, מלווה בכירים